SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS AL AUTO 2711 DE 2023 Referencia: expediente CJU 3888 Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento salvamento de voto a la decisión proferida en el asunto de la referencia.
1. En esta ocasión, la señora Aura Marleny Arcila Giraldo presentó demanda ordinaria laboral contra Colpensiones con el propósito de obtener el pago de su pensión de vejez. La demandante causó dicha prestación económica mientras se desempeñaba como concejal de Medellín en el periodo 2016-2018. En consecuencia, mediante la Resolución SUB269635 del 16 de octubre de 2018, Colpensiones le reconoció la pensión de vejez, pero decidió que el pago de la prestación quedaba suspendido hasta tanto se acreditara su retiro del servicio público.
2. El conflicto de jurisdicciones se suscitó entre el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Medellín y la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia. El juez laboral rechazó la demanda por falta de competencia con base en lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), debido a que la controversia estaba relacionada con la seguridad social de una servidora pública. Por su parte, el Tribunal fundamentó su falta de competencia en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS). Expuso que la mayor parte de las semanas cotizadas por la demandante fueron al sector privado y que no se evidenciaba una relación legal y reglamentaria entre el Estado y la actora.
3. En el Auto 2711 de 2023, la Sala Plena se refirió al tipo de vinculación que tienen los concejales con el Estado. Con base en el artículo 312 de la Constitución y la Sentencia C-299 de 1999, se destacó que los concejales ostentan la calidad de servidores públicos pero no tienen el carácter de empleados públicos; es decir, que no están vinculados al Estado a través de una relación legal y reglamentaria. En consecuencia, la Sala Plena concluyó que en el caso objeto de estudio no resultaba aplicable el numeral 4 del artículo 104 del CPACA y que no existía en el ordenamiento jurídico una norma que asignara a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos judiciales relacionados con la seguridad social de los concejales. Por tanto, decidió aplicar la cláusula general y residual de competencia en favor de la jurisdicción ordinaria, consagrada en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
4. Con base en las consideraciones expuestas, en el Auto 2711 de 2023 se fijó la siguiente regla de decisión: "La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es competente para conocer de los asuntos relativos a la seguridad social de los concejales, de conformidad con la naturaleza jurídica de su función y la cláusula general o residual de competencia, sin que resulte relevante la naturaleza pública o privada de la entidad administradora".
5. No comparto la decisión de asignar a la jurisdicción ordinaria laboral la competencia para conocer la demanda presentada por la señora Aura Marleny Arcila Giraldo, por los motivos que expondré a continuación.
6. El artículo 123 de la Constitución establece que los concejales ostentan la calidad de servidores públicos y, en concreto, son miembros de corporaciones públicas. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado de manera pacífica que: "(...) el artículo 123 de la Carta Política adopta la denominación genérica de servidores públicos para referirse a las personas que prestan sus servicios al Estado. Según esa norma, los servidores públicos comprenden las siguientes categorías: la de los miembros de las corporaciones públicas, la de los empleados públicos y la de los trabajadores oficiales. (...) De manera que el Concejal, según el artículo 123 de la Carta, es un servidor público de la especie miembro de corporación pública, pues, además, expresamente el artículo 312 ibídem señala que no tiene la calidad de empleado público, lo cual está en armonía con lo ya dicho, dado que los empleados públicos son otra especie del género servidores públicos"26.
7. La categorización de los servidores públicos es importante para determinar cuál es la jurisdicción competente en materia laboral y de la seguridad social. Este tribunal ha establecido de manera reiterada27 que la competencia para conocer un proceso que verse sobre la seguridad social se define a partir de la naturaleza de la vinculación del trabajador al momento de causar la prestación.
8. Al respecto, el numeral 4 del artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos "relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público".
9. El Auto objeto del presente salvamento de voto sostiene que, según la norma transcrita, la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente conoce los procesos relacionados con la seguridad social de quienes tienen una relación legal y reglamentaria con el Estado (es decir, de los empleados públicos), siempre y cuando su régimen sea administrado por una entidad pública.
10. A diferencia de lo concluido por la Sala Plena, estimo que una lectura literal del numeral 4 del artículo 104 del CPACA da a entender que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce los procesos relacionados con la seguridad social de los servidores públicos, con excepción de los trabajadores oficiales28. En otras palabras, que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de la seguridad social abarca tanto a los empleados públicos como a los miembros de corporaciones públicas.
11. De hecho, la Corte llegó a la misma conclusión en el Auto 329 de 2021, en el que se afirmó: "la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la facultad para conocer los asuntos en seguridad social de los empleados públicos y de los miembros de las corporaciones públicas (ediles, concejales, diputados, representantes a la Cámara y senadores), cuando quien administre las prestaciones derivadas del sistema general de estos, sea una persona de derecho público. Mientras que, la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social cuenta con una competencia general y residual, por lo que asume los casos de trabajadores oficiales o privados, sin tener en cuenta la naturaleza de la entidad administradora, y de los empleados públicos o de los miembros de las corporaciones públicas, cuando la entidad administradora sea de derecho privado" (negrilla fuera de texto).
12. Además, la anterior parece ser una postura pacífica en la jurisprudencia de la Corte, pues ha sido reiterada, entre otros, en los Autos 1446 de 2023, 1007 de 2023, 649 de 2023, 1215 de 2022 y 719 de 2022.
13. En suma, no comparto la decisión del Auto 2711 de 2023 de asignar a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de la demanda presentada por la señora Aura Marleny Arcila Giraldo contra Colpensiones. De conformidad con el artículo 104 del CPACA y la jurisprudencia de esta corporación, se considera que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos judiciales relacionados con la seguridad social de los miembros de corporaciones públicas. Así, dado que la demandante en el caso concreto causó la pensión de vejez mientras se desempeñaba como concejal de Medellín, estimo que la Sala Plena debió declarar que el conocimiento del proceso judicial correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto. Fecha ut supra, JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 Expediente Digital CJU-3888. "002Demanda.pdf", p. 3. 2 Ibídem, p. 1. 3 Al momento de expedirse los actos demandados, la actora ostentaba el cargo de concejal en Medellín. 4 Expediente Digital CJU-3888. "002Demanda.pdf", p. 3. 5 Expediente Digital CJU-3888. "002Demanda.pdf", pp. 121-123. 6 Expediente Digital CJU-3888. "001ActaDeReparto.pdf". 7 Expediente Digital CJU-3888. "005EscritoDeSubsanacion.pdf". La parte actora, en este escrito, solicitó que se declare la nulidad parcial de las resoluciones SUB269635 del 16 de octubre de 2018, y las resoluciones SUB311798 del 30 de noviembre de 2018 y DIR21513 del 12 de diciembre de 2018. 8 Expediente Digital CJU-3888. "007AutoInadmisorio.pdf". 9 Expediente Digital CJU-3888. "014Auto.pdf". 10 Ibídem, pp. 3-4. 11 Expediente Digital CJU-3888. "04 AutoConflictoCompetencia.pdf". 12 Expediente Digital CJU-3888. "02CJU-3888 Correo Remisorio.pdf". 13 Artículo 241.
11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015. 14 Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 15 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 16 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 17 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política). 18 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 19 Corte Constitucional, Sentencia C-299 de 1999. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-043 de 2003 y Auto 778 de 2022, reiterando el artículo 66 de la Ley 136 de 1994. 21 Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. 802, Concepto del 22 de mayo de 1996. 22 Decisión a través de la que se interpretó el parágrafo primero del artículo 66 de la Ley 136 de 1994. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Rad. 68001-23-33-000-2013-01053-02. Sentencia. 4452-16. 23 Expediente Digital CJU-3888. "002Demanda.pdf", p. 67. 24 La Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 1 de febrero de 2011 con Radicación No. 38776, señaló que "tanto la causación como el disfrute de la pensión de vejez son dos figuras jurídicas que no se confunden, porque tienen identidad y efectos propios. En el primer caso, la causación se estructura cuando se reúnen los requisitos mínimos exigidos en la ley para acceder a ella, y en el segundo, que supone el cumplimiento del primero, se da cuando se solicita el reconocimiento de la pensión a la entidad de seguridad social, previa desafiliación del régimen". (énfasis añadido). Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia T-626 de 2014, resaltó: "deben diferenciarse 2 circunstancias temporales planteadas en las normas, a saber: (i) la causación del derecho pensional y (ii) el disfrute de las mesadas pensionales. Sobre el particular, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que "no es dable confundir la causación de la pensión de vejez con su disfrute. La primera ocurre desde el momento mismo en que el afiliado reúne los requisitos mínimos de edad y densidad de cotizaciones exigidos normativamente; en cambio, el disfrute de la pensión y su cuantía definitiva, una vez causada la pensión, están en función del momento en que lo solicite el afiliado, pero siempre y cuando haya acreditado su desafiliación al seguro de vejez"". Estas providencias fueron citadas en el Auto 440 de 2022 de esta Corporación que precisó: "Finalmente, en temas pensionales de vejez, la Corte Suprema de Justicia y esta Corporación han determinado que la causación de este derecho pensional es la reunión de los requisitos fijados en la Ley, por consiguiente, en el instante en que se configuran todo el requisito se causa la pensión de vejez". 25 En virtud de la conmutación pensional aceptada por el Instituto de Seguros Sociales desde la Resolución 0425 de 2011. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 13 de mayo de 2005, expediente N. 3588. En el mismo sentido se puede consultar la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 30 de mayo de 2019, expedientes N. 00091 y 2022 (acumulados). 27 Autos 314 de 2021, 433 de 2021, 864 de 2021, 874 de 2021, 440 de 2022, entre otros. 28 Según el numeral 4 del artículo 105 del CPACA y el numeral 1 del artículo 2 del CPTSS, la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer los conflictos laborales y de la seguridad social que surjan entre los trabajadores oficiales y la entidad pública a la cual estén adscritos. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------